{"id":3268,"date":"2016-05-17T20:29:53","date_gmt":"2016-05-17T20:29:53","guid":{"rendered":"https:\/\/www.9h05.com\/?p=3268"},"modified":"2016-09-02T15:14:21","modified_gmt":"2016-09-02T15:14:21","slug":"institucionalizacion-seguridad-social","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.9h05.com\/es\/institucionalizacion-seguridad-social\/","title":{"rendered":"La institucionalizaci\u00f3n normativa y funcional de los sistemas de seguridad social"},"content":{"rendered":"

La institucionalizaci\u00f3n normativa y funcional de los sistemas de seguridad social<\/strong><\/h2>\n

Santiago Gonz\u00e1lez
\nOrtega
\nSebasti\u00e1n De Soto Rioja
\nSusana Barcel\u00f3n Cobedo
\nRafael G\u00f3mez Gordillo
\nMargarita Arenas Viruez
\nM\u00f3nica Vinueza Flores<\/p>\n

Autoridades<\/p>\n

Cecilia Vaca Jones<\/p>\n

Ministra Coordinadora de Desarrollo Social<\/p>\n

Etzon Romo<\/p>\n

Viceministro Coordinador de Desarrollo Social<\/p>\n

Equipo de trabajo de Seguridad Social<\/p>\n

Felipe Ante Levoyer \u2013 Asesor Ministerial
\nFernando G\u00e1lvez Castillo \u2013 Asistente T\u00e9cnico de Investigaci\u00f3n
\nMar\u00eda Rosario Maldonado Cabrera \u2013 Gerente de Seguridad Social
\nAndrea Toledo Guerrero \u2013 Asesora Ministerial
\nFabi\u00e1n Vallejo Luzuriaga \u2013 Analista de Seguridad Social
\nM\u00f3nica Vinueza Flores \u2013 Asesora Ministerial<\/p>\n

Autores<\/p>\n

Santiago Gonz\u00e1lez Ortega
\nSebasti\u00e1n de Soto Rioja
\nSusana Barcel\u00f3n Cobedo
\nRafael G\u00f3mez Gordillo
\nMargarita Arenas Viruez
\nM\u00f3nica Vinueza Flores<\/p>\n

Presentaci\u00f3n<\/p>\n

El acceso universal del derecho a la seguridad social ha sido uno de los principales temas de reflexi\u00f3n para el Gobierno Nacional. El sistema de Seguridad Social ecuatoriano, que se inspir\u00f3 y naci\u00f3 del modelo de Bismarck, ha protegido hist\u00f3ricamente a las personas trabajadoras dependientes. Esto dej\u00f3 en la periferia de su protecci\u00f3n a grupos tradicionalmente excluidos, como por ejemplo los trabajadores independientes o aut\u00f3nomos y, hasta hace no mucho tiempo, a las personas que realizan trabajo no remunerado del hogar.<\/p>\n

Por ello, la Constituci\u00f3n del a\u00f1o 2008 plante\u00f3 un paradigma de universalizaci\u00f3n de la seguridad social de forma progresiva y bajo un modelo solidario inter e intrageneracional. Un sistema que permita a toda persona ejercer su derecho ciudadano a la seguridad social independientemente de su situaci\u00f3n laboral, pero que establezca tambi\u00e9n a cada ciudadano su obligaci\u00f3n de aportar para el sostenimiento de la seguridad social.<\/p>\n

P\u00e1gina de 9h05, Inc. ><\/a><\/p>\n

En ese sentido, el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social, consciente de que la seguridad social es un derecho que genera cohesi\u00f3n e igualdad social y que es un pilar importante para el sostenimiento de la erradicaci\u00f3n de la pobreza, ha trabajado durante varios a\u00f1os en estudios que generen una reflexi\u00f3n profunda respecto a la construcci\u00f3n de un nuevo sistema de Seguridad Social solidario, universal y sostenible.<\/p>\n

En ese camino, destacados catedr\u00e1ticos han brindado su conocimiento para generar insumos, desde la doctrina y el ejercicio profesional, para la conceptualizaci\u00f3n de un nuevo sistema de Seguridad Social en Ecuador que sea moderno y eficiente, pero que sobre todo sea incluyente y privilegie al ciudadano por su condici\u00f3n de tal y no solo por su capacidad contributiva.<\/p>\n

Este libro contiene el estudio y la reflexi\u00f3n doctrinaria de varios a\u00f1os de trabajo del Ministerio Coordinador de Desarrollo Social sobre la con- figuraci\u00f3n de los derechos socioecon\u00f3micos, su alcance e institucio- nalizaci\u00f3n en los diversos instrumentos internacionales; as\u00ed como, su institucionalizaci\u00f3n de acuerdo a la Constituci\u00f3n de Montecristi.<\/p>\n

En tal virtud, ponemos en manos de la ciudadan\u00eda este material de trabajo, como un insumo que aporte a la construcci\u00f3n del nuevo Sis- tema de Seguridad Social en Ecuador, esperando que genere diversas reflexiones acad\u00e9micas y ciudadanas sobre la necesidad de construir un sistema incluyente de seguridad social para todas y todos.<\/p>\n

Cecilia Vaca Jones<\/p>\n

Ministra Coordinadora de Desarrollo Social<\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n

Introducci\u00f3n<\/p>\n

El prop\u00f3sito de hacer realidad los objetivos vinculados al respeto de la dignidad humana y de contribuir a una mayor justicia material y a una mejor y m\u00e1s equitativa distribuci\u00f3n de la riqueza identifica a numerosos Estados contempor\u00e1neos. Como tambi\u00e9n forma parte del pensamiento pol\u00edtico moderno la afirmaci\u00f3n de que uno de los instrumentos m\u00e1s adecuados para lograr esos fines lo constituye la garant\u00eda p\u00fablica frente a los riesgos sociales, entendidos como acontecimientos, socialmente extendidos y de un impacto num\u00e9rico personal muy amplio, que tienen su origen en circunstancias de la propia vida social, y que colocan a las personas que los soportan en situaciones de necesidad, fundamentalmente econ\u00f3micas pero tambi\u00e9n sociales o relacionales. Este planteamiento te\u00f3rico, cuyo desarrollo m\u00e1s acabado y extenso ha tenido lugar en los pa\u00edses del occidente europeo particularmente en la segunda mitad del siglo XX, ha supuesto, desde el punto de vista pr\u00e1ctico, la generalizaci\u00f3n y la evoluci\u00f3n positiva de estos mecanismos de protecci\u00f3n, su car\u00e1cter eminentemente p\u00fablico, su universalidad subjetiva y la ampliaci\u00f3n de su \u00e1mbito objetivo o de riesgos a los que dar cobertura.<\/p>\n

Esta implantaci\u00f3n generalizada se ha puesto de manifiesto y se ha apoyado, de forma particular en los pa\u00edses europeos occidentales, en las normas constitucionales aprobadas tras la finalizaci\u00f3n de la Segunda Guerra Mundial, que alumbraron la reconstrucci\u00f3n de las instituciones pol\u00edticas desde la \u00f3ptica de los calificados como Estados Sociales o, m\u00e1s precisamente, Estados Sociales y Democr\u00e1ticos de Derechos; en los que la dimensi\u00f3n de los derechos se ampl\u00eda desde los tradicionales derechos de libertad a los que tienen en consideraci\u00f3n las condiciones materiales de trabajo y de vida de los ciudadanos.<\/p>\n

En la l\u00f3gica de los Estados Sociales, el reconocimiento constitucional de la idoneidad de la econom\u00eda de mercado como instrumento para el desarrollo econ\u00f3mico debe ir acompa\u00f1ado por la aceptaci\u00f3n de las deficiencias del mercado en la asignaci\u00f3n de recursos e ingresos, sir- viendo para corregir esos excesos o disfuncionalidades inductoras de desigualdad y de exclusi\u00f3n social, planteando objetivos como la redis- tribuci\u00f3n de la riqueza, sobre todo a trav\u00e9s de mecanismos fiscales, as\u00ed como mediante la asunci\u00f3n por parte del Estado, como responsabili- dad p\u00fablica de la obligaci\u00f3n de garantizar la cobertura de los riesgos sociales.<\/p>\n

La que se ha dado en llamar, en este contexto, Econom\u00eda Social de Mer- cado, evolucion\u00f3 durante la segunda mitad del siglo pasado, generali- zando una serie de servicios p\u00fablicos con car\u00e1cter gratuito y universal cuya garant\u00eda se relaciona de manera directa con la dignidad humana, como es el caso de la ense\u00f1anza, la sanidad, la vivienda y la protecci\u00f3n frente a la carencia o d\u00e9ficit de recursos econ\u00f3micos.<\/p>\n

Hasta la \u00faltima parte del siglo XX, y salvo por lo que se refiere a la educaci\u00f3n y la vivienda, que reciben un tratamiento diferenciado, las formas p\u00fablicas de protecci\u00f3n, normalmente institucionalizadas como sistemas nacionales de seguridad social, vinculadas a la realizaci\u00f3n de una actividad profesional, de manera que la tutela social se ofrec\u00eda, de forma no universal, solo a la parte de la poblaci\u00f3n que desempe\u00f1aba regularmente un trabajo formal.<\/p>\n

No obstante, la evoluci\u00f3n y el perfeccionamiento de los sistemas de se- guridad social ha generado un proceso de extensi\u00f3n de la tutela frente a los riesgos sociales, ampliando la cobertura objetiva y, sobre todo, desplegando una protecci\u00f3n p\u00fablica tambi\u00e9n para aquellos colectivos, grupos o personas que, por haber permanecido al margen del trabajo formal, o por no haber cubierto los exigentes requisitos establecidos en el sistema profesional prevalente de la seguridad social, no pod\u00edan ac- ceder a ninguna de las prestaciones de dicho sistema, encontr\u00e1ndose no obstante en una situaci\u00f3n real de necesidad econ\u00f3mica.<\/p>\n

De forma que el perfeccionamiento de los sistemas de seguridad social se ha hecho a\u00f1adiendo al \u00e1mbito de tutela exclusivamente profesional o vinculado al trabajo, un tipo de prestaciones que han recibido nom- bres muy diversos como los de asistenciales, b\u00e1sicas, de garant\u00eda o no contributivas o no profesionales, destinadas esencialmente a garanti- zar recursos b\u00e1sicos de subsistencia a quienes carecen de ellos.<\/p>\n

Durante los \u00faltimos a\u00f1os, sin embargo, han proliferado iniciativas diri- gidas al progresivo desmantelamiento del Estado Social, sobre la base de postulados soportados fundamentalmente por la ciencia econ\u00f3mi- ca. A partir de elementos servidos por la supuesta objetivaci\u00f3n de los conocimientos sobre econom\u00eda y al albur del proceso de globalizaci\u00f3n del intercambio de bienes y servicios, las pol\u00edticas dominantes han asu- mido planteamientos de corte determinista que se apoyan en supues- tas verdades absolutas e indiscutibles.<\/p>\n

En otras palabras, esta objetivaci\u00f3n conlleva a que las reglas del mer- cado se impongan a las pol\u00edticas sociales, de manera que el proceso de globalizaci\u00f3n acaba convirtiendo en mercanc\u00eda los derechos, b\u00e1si- camente sociales, cuya vigencia depender\u00e1 de su sostenibilidad eco- n\u00f3mica.<\/p>\n

En puridad, ante una crisis econ\u00f3mica cabr\u00eda esperar un fortalecimien- to de la garant\u00eda de derechos sociales b\u00e1sicos o m\u00ednimos que permi- tiese afrontar de manera colectiva, y de forma m\u00e1s eficaz y justa, la actualizaci\u00f3n de los riesgos sociales. Por el contrario, precisamente en el \u00e1mbito geogr\u00e1fico en el que los derechos de protecci\u00f3n social co- braron mayor desarrollo \u2013Europa-, se ha impuesto la generalizaci\u00f3n de pol\u00edticas de ajuste presupuestario, y con ello una reducci\u00f3n del nivel de protecci\u00f3n social para los ciudadanos.<\/p>\n

La justificaci\u00f3n economicista de la necesidad e inevitabilidad de los recortes sociales constituye una cierta inversi\u00f3n de los t\u00e9rminos del debate en clave hist\u00f3rica, pues la cuesti\u00f3n no es si un Estado puede permitirse garantizar una serie de derechos b\u00e1sicos; antes al contrario, la pregunta que, desde la tradici\u00f3n de los sistemas de protecci\u00f3n social, debiera realizarse es si un Estado puede permitirse mantener al margen del disfrute efectivo de esos derechos a amplias capas de su poblaci\u00f3n, justamente las m\u00e1s necesitadas.<\/p>\n

No obstante, cabe preguntarse si el coste real de estas pol\u00edticas restric- tivas no es superior al que vienen suponiendo sobre los presupuestos p\u00fablicos lo invertido en los sistemas de protecci\u00f3n social; y ello sin tener siquiera en cuenta los costes sociales, materializados en situa- ciones de desprotecci\u00f3n, de marginaci\u00f3n y de exclusi\u00f3n social, que implica la eliminaci\u00f3n o reducci\u00f3n de esas pol\u00edtica sociales.<\/p>\n

El Estado Social es la expresi\u00f3n de un pacto ciudadano interclasista e intergeneracional que, aspirando a los objetivos de igualdad material y de redistribuci\u00f3n de la riqueza, pretende alterar en alguna medida las bases del modelo econ\u00f3mico, que es como decir los fundamentos de la econom\u00eda de mercado, ya que la extensi\u00f3n del n\u00famero y de la naturaleza de los derechos b\u00e1sicos que el Estado debe garantizar y del<\/p>\n

universo subjetivo protegido provoca la sustracci\u00f3n de un buen n\u00fame- ro de bienes y servicios de las reglas de la libre competencia, mediante distintas t\u00e9cnicas y con diferente intensidad limitativa.<\/p>\n

La legitimidad de las pol\u00edticas sociales fundamenta de este modo la introducci\u00f3n de formas de limitaci\u00f3n del disfrute individual de las liber- tades econ\u00f3micas de los ciudadanos. Se trata de someter la econom\u00eda a las reglas propias del Estado de Derecho invirtiendo la relaci\u00f3n entre los medios y los fines de la acci\u00f3n del Estado. Se produce por tanto una tensi\u00f3n dial\u00e9ctica que, en cada momento hist\u00f3rico y en cada marco regulatorio, debe ser resuelta por las mayor\u00edas parlamentarias que re- presentan la soberan\u00eda popular.<\/p>\n

En este sentido, puede afirmarse que la cl\u00e1usula de Estado Social o cl\u00e1usula social debe ser desarrollada a partir del principio democr\u00e1tico. Estos son los contornos imprecisos que el marco conceptual del Esta- do Social procura. En todo caso, la reivindicaci\u00f3n de pol\u00edticas sociales de activaci\u00f3n de elementos de transformaci\u00f3n social sigue siendo, en la actualidad como en el siglo pasado, el principio nuclear que impulsa la noci\u00f3n de Estado Social, que tiene como objetivo final la promoci\u00f3n de la igualdad material y la defensa de la dignidad de la persona.<\/p>\n

Como se acaba de decir, la progresividad en la institucionalizaci\u00f3n y desarrollo de los derechos vinculados al Estado Social est\u00e1 directamen- te relacionada con el principio democr\u00e1tico acompa\u00f1ante habitual del primero en los textos constitucionales.<\/p>\n

La cl\u00e1usula del Estado Social es la expresi\u00f3n de un contrato social que supone el reconocimiento constitucional del pluralismo social y pol\u00edti- co; en este sentido puede afirmarse que el Estado Social es consecuen- cia de la aceptaci\u00f3n pol\u00edtica y normativa de la sociedad de clases, de la constataci\u00f3n de la divergencia de intereses y de la pluralidad ideol\u00f3gi- ca; elementos todos ellos que anulan la irreal homogeneidad impl\u00edcita en el mito de la unidad del cuerpo social.<\/p>\n

P\u00e1gina de 9h05, Inc. ><\/a><\/p>\n

Esa pluralidad de intereses debe tener reflejo en la diversidad de opci\u00f3n partidista, cuya realizaci\u00f3n queda en manos de la materializaci\u00f3n del principio de elecci\u00f3n democr\u00e1tica de la representaci\u00f3n parlamentaria. Ser\u00e1n, en consecuencia, las diversas mayor\u00edas parlamentarias quienes asuman el protagonismo en la institucionalizaci\u00f3n del principio del Es- tado Social, al ritmo y con la extensi\u00f3n que en cada caso se considere preciso.<\/p>\n

La amplitud del concepto de Estado Social y, sobre todo, la diversidad de expresiones del mismo, hacen por tanto que no pueda someter- se a criterios delimitadores homog\u00e9neos respecto a su formulaci\u00f3n y contenidos, no existiendo un modelo t\u00edpico para los Estados que han incluido expresamente este tipo de declaraciones o cl\u00e1usulas sociales en su norma constitucional o que, sin haberlo hecho de forma expresa, han incorporado sus postulados en las normas de desarrollo del texto constitucional. Se puede hablar, por tanto, de manifestaciones plurales del Estado Social, con materializaciones diversas que han ido apare- ciendo de manera progresiva.<\/p>\n

En lo que se refiere a la protecci\u00f3n social, la tradici\u00f3n constitucional hasta la fecha ha venido registrando un abanico de opciones lo sufi- cientemente amplio como para acoger dentro de sus m\u00e1rgenes nor- mativos tanto sistemas en los que la protecci\u00f3n p\u00fablica ha de califi- carse como m\u00ednima, b\u00e1sica o esencial, como otros cuyas coberturas garantizan una amplia protecci\u00f3n p\u00fablica frente a un variado n\u00famero de riesgos sociales.<\/p>\n

En el primer caso, los Estados se limitan a asumir una serie de garant\u00edas m\u00ednimas en orden sobre todo a asegurar la subsistencia de sus ciu- dadanos en casos de necesidad econ\u00f3mica real y demostrada, con el objetivo, al margen del hecho en s\u00ed de proporcionar la tutela, de evitar la excesiva proliferaci\u00f3n de conflictos sociales que eventualmente pue- dan poner en riesgo la paz social y al l\u00edmite la continuidad misma del sistema constitucional. Es decir, la funci\u00f3n de las prestaciones p\u00fablicas de garantizar la estabilidad social y el mantenimiento del sistema pol\u00ed- tico y social.<\/p>\n

Otros Estados, que pueden considerarse como la expresi\u00f3n m\u00e1xima del Estado Social, compartiendo tambi\u00e9n el fin de la estabilidad social, aspiran a lograr objetivos esenciales de igualdad y de redistribuci\u00f3n de la riqueza, pretendiendo alterar las bases del modelo econ\u00f3mico, que supone decir los fundamentos de la econom\u00eda de mercado.<\/p>\n

LA CONFIGURACI\u00d3N DE LOS DERECHOS SOCIOECON\u00d3MICOS<\/p>\n

La configuraci\u00f3n de los derechos so- cioecon\u00f3micos<\/p>\n

    \n
  1. De los derechos socioecon\u00f3micos en gene- ral<\/li>\n<\/ol>\n

    Los derechos sociales constituyen una categor\u00eda jur\u00eddica que, en el pla- no constitucional, se configuran como diferentes y, en alguna medida, opuestos a los derechos de libertad. Estos, tradicionalmente caracte- rizados como derechos civiles y pol\u00edticos, han requerido del Estado, tambi\u00e9n tradicionalmente, un comportamiento abstencionista, de no intervenci\u00f3n y de respeto pasivo. Son los que se califican como dere- chos subjetivos p\u00fablicos que, desde la perspectiva de los poderes del Estado, tienen un contenido b\u00e1sicamente negativo en el m\u00e1s cl\u00e1sico sentido liberal del \u201claissez faire\u201d.<\/p>\n

    Por el contrario, los derechos sociales pertenecen a una generaci\u00f3n posterior de derechos constitucionales que, bas\u00e1ndose en un concep- to distinto de la funci\u00f3n de los poderes p\u00fablicos, reclaman del Estado un mayor protagonismo, requiriendo para su satisfacci\u00f3n un compor- tamiento activo que se convierte en una condici\u00f3n instrumental in- dispensable para su ejercicio pleno. Lo que, a su vez, vinculados como est\u00e1n los derechos sociales a los valores de igualdad, justicia material y solidaridad, favorece un contexto adecuado para que los mismos de- rechos de libertad puedan ejercitarse con mayor plenitud por todos los ciudadanos. De forma que puede decirse, sint\u00e9ticamente, que los derechos sociales son la base misma de los derechos de libertad.<\/p>\n

    Al margen de que tambi\u00e9n los derechos de libertad puedan requerir alg\u00fan tipo de prestaci\u00f3n p\u00fablica para garantizar su ejercicio, como es el caso de la seguridad o del derecho de sufragio, lo cierto es que esa exigencia est\u00e1 mucho m\u00e1s presente en relaci\u00f3n con los derechos sociales. Su efectividad, ciertamente, se hace depender de que el Estado los desarrolle, mediante la legislaci\u00f3n pertinente, haci\u00e9ndolos factibles, garantizando esos derechos al disponer los medios materiales necesa- rios para su satisfacci\u00f3n.<\/p>\n

    P\u00e1gina de 9h05, Inc. ><\/a><\/p>\n

    En la medida en que la actuaci\u00f3n de los derechos sociales requiere la intermediaci\u00f3n p\u00fablica, esencialmente mediante normas jur\u00eddicas aunque tambi\u00e9n a trav\u00e9s de la actuaci\u00f3n administrativa y judicial, pue- de decirse que se trata de una especie de derechos condicionados, que necesitan de esa intervenci\u00f3n para que puedan convertirse en dere- chos directamente ejercitables y para que puedan reclamarse ante los \u00f3rganos jurisdiccionales y convertirse en derechos subjetivos p\u00fablicos perfectos.<\/p>\n

    Esa indispensable intervenci\u00f3n p\u00fablica se materializa en la que se ca- lifica como la \u201cinterpositio legislatoris\u201d, mediante la cual el legislador ordinario concreta el contenido del derecho y establece los medios para hacerlo eficaz.<\/p>\n

    Inevitablemente, los derechos sociales se convierten, m\u00e1s que los de- rechos de libertad que normalmente se reconocen en el marco de un consenso un\u00e1nime acerca de la obligatoriedad de su respeto, en el escenario de una confrontaci\u00f3n, m\u00e1s pol\u00edtica que jur\u00eddica, donde se evidencian las diferentes, y aun contradictorias, posiciones acerca del papel del Estado.<\/p>\n

    Puesto que la intervenci\u00f3n p\u00fablica es necesaria, esta se considera ha- bitualmente dotada de un amplio margen de discrecionalidad para el legislador que, a partir de opciones pol\u00edticas determinadas, decidir\u00e1 si actuar o no en este campo as\u00ed como la forma en que lo har\u00e1, decidien- do el grado de implicaci\u00f3n del Estado y el de satisfacci\u00f3n, consecuente con ella, del derecho social concreto.<\/p>\n

    En relaci\u00f3n con los derechos sociales, as\u00ed pues, todos los enfoques p\u00fa- blicos son posibles: desde el de un Estado M\u00ednimo que otorga al mer- cado la funci\u00f3n de ordenaci\u00f3n social, cumpliendo el Estado solo tareas subalternas y complementarias, de mera defensa del orden social, has- ta el de un Estado que, consciente de su papel activo en la garant\u00eda de los valores de igualdad y justicia material, considera una funci\u00f3n irre- nunciable la de potenciar los derechos sociales poniendo a su servicio los instrumentos p\u00fablicos necesarios ya sean normativos, de gesti\u00f3n, de financiaci\u00f3n, de educaci\u00f3n, de sensibilizaci\u00f3n y de soluci\u00f3n de con- flictos.<\/p>\n

    Finalmente, el posicionamiento p\u00fablico acerca del valor de los dere- chos sociales, es uno de los tests m\u00e1s fiables para medir el grado de implicaci\u00f3n del Estado en la obtenci\u00f3n de la igualdad como requisito indispensable para una convivencia arm\u00f3nica, ordenada y justa. Y solo el Estado conscientemente comprometido en el desarrollo y en la am- pliaci\u00f3n de los derechos sociales puede calificarse como un Estado So- cial para el que la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de sus ciudadanos constituye uno de los objetivos centrales de su actuaci\u00f3n.<\/p>\n

    El Estado podr\u00e1 desarrollar con una amplia discrecionalidad el conte- nido y el alcance de esos derechos, apoy\u00e1ndose en motivaciones de cualquier tipo, esencialmente de naturaleza econ\u00f3mica. Como inclu- so podr\u00e1 no desarrollar en absoluto tales derechos sociales ya que no existen mecanismos jur\u00eddicos que puedan forzar la actividad legislativa del Estado. Desde este punto de vista, es, finalmente, el criterio del le- gislador, evidentemente constitutivo de una opci\u00f3n puramente pol\u00edtica como antes se ha dicho, el que establecer\u00e1 el grado de desarrollo del derecho social de que se trate.<\/p>\n

    No obstante, el reconocimiento, a nivel constitucional, de los derechos sociales puede tener un significado que trasciende el de un mero com- promiso escasamente vinculante del Estado, al estilo de las llamadas \u201cnormas program\u00e1ticas\u201d, caracter\u00edstico de un modelo conceptual que convierte a los derechos sociales en meras sugerencias u orientaciones dotadas de un grado de vinculaci\u00f3n muy escaso. Por el contrario, el que un determinado derecho social sea de naturaleza constitucional puede tener una serie de consecuencias positivas desde el punto de vista de la satisfacci\u00f3n del derecho en s\u00ed y de su mayor respeto y aplicabilidad.<\/p>\n

    La constitucionalidad, por tanto, de los derechos sociales constituye una armadura de protecci\u00f3n jur\u00eddica, y tambi\u00e9n pol\u00edtica, del derecho social, que no solo parte de un reconocimiento del derecho social como tal sino tambi\u00e9n de la necesidad de su desarrollo e, incluso, de la forma y la intensidad de hacerlo; convirtiendo el derecho social no solo en una opci\u00f3n pol\u00edtica posible sino en una obligaci\u00f3n para el Estado que puede, incluso, concretarse constitucionalmente en su significado, en su contenido, en su tiempo de aplicaci\u00f3n y en su alcance.<\/p>\n

    En primer lugar, si un derecho social se encuentra recogido en un texto constitucional, eso significa que su naturaleza es propiamente la de un derecho, como cr\u00e9dito frente al Estado, aqu\u00ed obligado a hacer y a dar, y no una mera expectativa sin apenas valor jur\u00eddico vinculante para los poderes p\u00fablicos.<\/p>\n

    Son derechos constitutivos de la llamada \u201cciudadan\u00eda social\u201d, entendida como un estatus ciudadano en el que confluyen arm\u00f3nica y de manera necesariamente complementaria bloques de derechos que van desde la libertad en todas sus manifestaciones hasta el derecho a un medio ambiente adecuado, a una vivienda digna, a la conciliaci\u00f3n de la vida personal, familiar y laboral, pasando por el derecho al trabajo, a la pro- tecci\u00f3n social, a la igualdad, a la inclusi\u00f3n social y a la participaci\u00f3n.<\/p>\n

    Una ciudadan\u00eda social que se alza como t\u00edtulo suficiente para reclamar del Estado, es verdad que no mediante la acci\u00f3n judicial individualiza- da, el cumplimiento de los compromisos, impl\u00edcitos y expl\u00edcitos, que esos derechos incorporan. Si un derecho no se concibe como tal sin un reconocimiento expreso, sin una atribuci\u00f3n de titularidad y sin una posibilidad real de ejercicio, los derechos sociales constitucionales, por ser tales, se transforman para el ciudadano desde una simple aspiraci\u00f3n a una pretensi\u00f3n, no solo pol\u00edtica sino jur\u00eddica, que debe ser atendida adecuadamente por los poderes p\u00fablicos.<\/p>\n

    En segundo lugar, ya se ha dicho que los derechos sociales recono- cidos constitucionalmente generan compromisos del Estado, si bien la propia naturaleza de los derechos sociales, instrumentos esenciales de la consecuci\u00f3n de la igualdad material, condicionan y orientan ese compromiso en una sola direcci\u00f3n que no puede ser otra que la de procurar una aplicaci\u00f3n cada vez m\u00e1s progresiva y funcional a la satis- facci\u00f3n de los mismos.<\/p>\n

    Si, como cada vez es m\u00e1s evidente, el ejercicio pleno de los derechos de libertad est\u00e1 fuertemente condicionado por los niveles de igualdad, de justicia social, de solidaridad y de redistribuci\u00f3n de una concreta so- ciedad, es claro que los derechos sociales, que cumplen precisamente ese papel de transformaci\u00f3n social, al margen de sus objetivos concre- tos de protecci\u00f3n frente a la necesidad, de seguridad, de dignidad y de calidad de vida, tambi\u00e9n contribuyen, mediante su satisfacci\u00f3n, a un m\u00e1s adecuado ejercicio de los derechos de libertad.<\/p>\n

    Es el bienestar social general el que exige la obtenci\u00f3n del bienestar econ\u00f3mico que solo se consigue plenamente mediante la aplicaci\u00f3n progresiva y constante de los derechos sociales. Por decirlo de forma sint\u00e9tica, los derechos sociales encierran una promesa de transforma- ci\u00f3n social en el sentido por ellos expresado, constitutivo de lo que se denomina como democracia social, que condiciona, al menos gen\u00e9- ricamente, la acci\u00f3n del legislador en la configuraci\u00f3n normativa del derecho.<\/p>\n

    En tercer lugar, la propia formulaci\u00f3n constitucional de cada derecho, tal y como est\u00e1 enunciado, constituye un condicionamiento indiscu- tible de la acci\u00f3n del legislador que deber\u00e1 respetar, en todo caso, el contenido esencial del derecho social en la forma en que est\u00e1 recogido y definido por la norma constitucional. Es lo que se llama condicio- namiento constitucional negativo del derecho social que impone su definici\u00f3n, su contenido y su alcance a la acci\u00f3n del legislador que no podr\u00e1 actuar en contra de esas exigencias, aunque hay que aceptar que tampoco estas garant\u00edas sirven frente a la pasividad absoluta del legislador que no puede ser jur\u00eddicamente impelido a actuar en ning\u00fan sentido.<\/p>\n

    Pero, una vez que el legislador ha decidido actuar en este plano, el desarrollo elegido no es absolutamente libre. De una parte, porque se- r\u00e1n inconstitucionales las normas que sean contrarias al sentido y a la funci\u00f3n del derecho reconocido. Y, de otra parte, porque lo que la nor- ma constitucional establezca condiciona, en lo material, la acci\u00f3n del legislador; de lo que se desprende la mayor factibilidad de los derechos sociales que, adem\u00e1s de una definici\u00f3n como tales, incorporan al texto constitucional determinadas garant\u00edas o exigencias tales como las que se refieren al concreto sujeto p\u00fablico deudor de las prestaciones de hacer y de dar, las que determinan el contenido del derecho y sus titu- lares, las que atribuyen una determinada naturaleza, p\u00fablica o privada, a los instrumentos utilizados para aplicarlos, o, en fin, las que disponen concretos medios financieros para su satisfacci\u00f3n ya que, al ser presta- cionales requieren indudablemente un soporte econ\u00f3mico que es una forma de garantizar su realizaci\u00f3n concreta.<\/p>\n

    Todas las posibilidades mencionadas est\u00e1n en funci\u00f3n directa del tenor literal del reconocimiento constitucional del derecho social de que se trate y funcionan como elementos garantizadores de que los derechos sociales cumplan su funci\u00f3n natural de redistribuci\u00f3n econ\u00f3mica y de eliminaci\u00f3n de las diferencias sociales.<\/p>\n

    Como consecuencia de todo lo dicho, los derechos sociales, en mayor o menor medida seg\u00fan los t\u00e9rminos en que est\u00e1n reconocidos en los textos constitucionales, cumplen una doble funci\u00f3n.<\/p>\n

    P\u00e1gina de 9h05, Inc. ><\/a><\/p>\n

    De una parte, comprometen al Estado a desarrollarlos mediante ac- ciones que no pueden, salvo infracci\u00f3n del mandato constitucional, demorarse indefinida e incondicionadamente, ni estar solo sujetas al criterio y la decisi\u00f3n pol\u00edtica del legislador. Los derechos sociales fun- cionan as\u00ed como una especie de programa pol\u00edtico a cumplir de forma razonablemente inmediata, constitutivo de una garant\u00eda de protecci\u00f3n<\/p>\n

    social y de un bienestar b\u00e1sico para los ciudadanos.<\/p>\n

    De otra parte, los derechos sociales, en la forma en que est\u00e1n constitu- cionalmente regulados, condicionan la acci\u00f3n concreta del legislador poniendo l\u00edmites a su discrecionalidad normativa.<\/p>\n

    Y, en ambos casos, el juicio ser\u00eda de inconstitucionalidad si se trata de una omisi\u00f3n o pasividad del poder p\u00fablico o de una acci\u00f3n defectuo- sa, por incompleta o insatisfactoria, o directamente lesiva del derecho social concreto.<\/p>\n

      \n
    1. De los derechos de protecci\u00f3n social<\/li>\n<\/ol>\n

      2.1. Pol\u00edticas sociales y pol\u00edticas de protecci\u00f3n social<\/p>\n

      En un Estado que se proclame como Social las pol\u00edticas sociales han de tener un amplio desarrollo en la medida en que la declaraci\u00f3n de Esta- do Social significa que los poderes p\u00fablicos, partiendo de una situaci\u00f3n material de desigualdad social, se comprometen en el objetivo de la remoci\u00f3n de los obst\u00e1culos que impiden la realizaci\u00f3n de la justicia y de la igualdad real y el disfrute efectivo de los derechos fundamentales.<\/p>\n

      Las pol\u00edticas sociales no son sino los instrumentos de los que se vale el Estado para alcanzar sus objetivos de igualaci\u00f3n material, de equi- dad social y de participaci\u00f3n. Esas pol\u00edticas sociales pueden ponerse en pr\u00e1ctica en muchas dimensiones al proyectarse sobre muy variados aspectos de la vida social: la vivienda o el medio ambiente, la educa- ci\u00f3n y el ocio, la salud o la tercera edad, la protecci\u00f3n del patrimonio art\u00edstico o la mejora de las condiciones de trabajo, la cultura, el empleo o la atenci\u00f3n a las personas con discapacidad. Unas pol\u00edticas que, dada su variedad, y pese a compartir todas los fines mencionados, pueden clasificarse teniendo en cuenta sus objetivos m\u00e1s inmediatos; justa- mente los que las hacen diferentes unas de otras.<\/p>\n

      As\u00ed, de una parte, existen las pol\u00edticas sociales promocionales, que persiguen ofrecer a los ciudadanos un mayor y equitativo n\u00famero de oportunidades para participar en todos los \u00f3rdenes de la vida social. Se incluyen en estas pol\u00edticas, pues, las que se relacionan con la edu- caci\u00f3n, la prohibici\u00f3n de discriminaci\u00f3n, la cultura, la inmigraci\u00f3n, el ocio, las condiciones de trabajo relacionadas con la seguridad, el des- canso o la formaci\u00f3n, la conciliaci\u00f3n de la vida laboral y personal o el pleno empleo.<\/p>\n

      Junto a las pol\u00edticas sociales promocionales existen otras cuya finalidad es la de proporcionar a los ciudadanos los medios (no solo econ\u00f3micos sino tambi\u00e9n servicios, prestaciones, ayudas y cuidados), para una vida digna, tanto en su dimensi\u00f3n individual como colectiva. Son las pol\u00ed- ticas de protecci\u00f3n social integradas por un conjunto de prestaciones que tienen la finalidad com\u00fan de garantizar esa vida digna o decente a todos los ciudadanos. Destacando, con el uso del sustantivo protec- ci\u00f3n, que esas pol\u00edticas son de tutela.<\/p>\n

      El sentido marcadamente tutelador de las pol\u00edticas de protecci\u00f3n so- cial hace que partan de la base de que, en vez de confiar en las propias fuerzas del individuo para superar los obst\u00e1culos sociales (algo que, por el contrario, las pol\u00edticas promocionales esperan e incentivan), los poderes p\u00fablicos han de auxiliar a los ciudadanos con prestaciones de servicios o econ\u00f3micas con el fin de conseguir los objetivos de una vida digna en el terreno personal, social y econ\u00f3mico. En el entendi- miento de que la magnitud de los obst\u00e1culos sociales hacen que, de forma mayoritaria, los ciudadanos, abandonados a sus propias fuerzas, ser\u00edan incapaces de superarlos; porque no tienen ni el poder, ni los medios materiales o personales, ni los recursos, ni las disponibilidades econ\u00f3micas que ser\u00edan necesarias para lograrlo.<\/p>\n

      Por estas razones, los poderes p\u00fablicos acuden en apoyo del ciudada- no y le proporcionan esos medios que, de forma individual, son incapa- ces de obtener. Aunque, en general, las pol\u00edticas sociales son pol\u00edticas prestacionales, es evidente que, en el terreno de la protecci\u00f3n social, la funci\u00f3n prestacional del Estado se acent\u00faa de forma extraordinaria; a diferencia de las pol\u00edticas promocionales en las que la funci\u00f3n p\u00fablica es, sobre todo, la de eliminar obst\u00e1culos y dificultades. De forma que, mientras estas se dirigen al entorno del ciudadano, las pol\u00edticas de pro- tecci\u00f3n social est\u00e1n dirigidas al individuo o a los colectivos a los que se quiere apoyar con actuaciones de garant\u00eda, de sost\u00e9n y de ayuda a esos individuos o colectivos concretos.<\/p>\n

      Por este motivo, dentro del conjunto de los derechos sociales, que materializan normativamente las pol\u00edticas sociales, ocupan un lugar central e indispensable los llamados derechos de protecci\u00f3n social, en cuanto instrumentos esenciales de la democracia social, orientados a la consecuci\u00f3n de un Estado de bienestar caracterizado por el com- promiso del Estado con los valores de igualdad material, justicia social, garant\u00eda de la seguridad econ\u00f3mica b\u00e1sica frente a situaciones sociales de necesidad y eliminaci\u00f3n de la exclusi\u00f3n.<\/p>\n

      2.2. El contenido prestacional de las pol\u00edticas y de los de- rechos de protecci\u00f3n social<\/p>\n

      Puesto que el concepto de protecci\u00f3n social es gen\u00e9rico y abarca muy distintos tipos de prestaciones p\u00fablicas, se ha de diferenciar dentro de \u00e9l grupos o conjuntos de actuaciones que forman lo que se han venido a denominar como pilares del Estado del Bienestar.<\/p>\n

      El primero de esos pilares lo constituye la atenci\u00f3n (preventiva, curativa, reparadora, recuperadora y rehabilitadora) del estado, f\u00edsico y mental, de la persona que es el soporte de la dignidad personal, del desarrollo de la personalidad y del pleno ejercicio de los derechos fundamentales; esto es, la asistencia sanitaria o la protecci\u00f3n de la salud, en todas sus dimensiones, tanto la que se refiere a las pol\u00edticas p\u00fablicas de salud, como a la asistencia m\u00e9dica, hospitalaria y farmac\u00e9utica individualiza- da para las personas cuya salud se haya deteriorado.<\/p>\n

      Originariamente, pero a\u00fan hoy en muchos pa\u00edses, correspondiendo a las \u00e9pocas en que su prestaci\u00f3n no estaba garantizada a todos, la asis- tencia sanitaria p\u00fablica se ha presentado vinculada a otras pol\u00edticas en relaci\u00f3n con las cuales ha desempe\u00f1ado un papel subalterno. As\u00ed, la asistencia sanitaria se ha visto conectada con las pol\u00edticas p\u00fablicas de prevenci\u00f3n de determinadas enfermedades (aqu\u00ed vista como salud p\u00fa- blica), a las medidas de atenci\u00f3n y control social de los indigentes (re- lacionada con la beneficencia), y a la protecci\u00f3n de la salud del sujeto productivamente activo, en concreto del trabajador (derivada entonces de los principios de responsabilidad por causar accidentes de trabajo o enfermedades profesionales).<\/p>\n

      El salto de calidad de las pol\u00edticas p\u00fablicas sanitarias tiene lugar de la mano del principio de universalidad; es decir, cuando la asistencia sa- nitaria p\u00fablica se concibe como un derecho de ciudadan\u00eda al que pue- den aspirar todos los integrantes de la sociedad en pie de igualdad. Un derecho, adem\u00e1s, que asume como objetivo propio la protecci\u00f3n de la salud (no ya esta tutela instrumentalizada a otros fines) y que genera, como contrapartida, la leg\u00edtima aspiraci\u00f3n de todos (en t\u00e9rminos de derecho fundamental) a exigir de los poderes p\u00fablicos esa protecci\u00f3n. El derecho a la salud, la extensi\u00f3n objetiva y subjetiva de la atenci\u00f3n sanitaria, la universalidad de protecci\u00f3n y la incorporaci\u00f3n ineludible del derecho a la tutela del estado f\u00edsico personal como un derecho del ciudadano ha hecho que la asistencia sanitaria se haya transformado en uno de esos pilares b\u00e1sicos del Estado del Bienestar.<\/p>\n

      El segundo de los pilares del Estado del Bienestar pertenece tambi\u00e9n al \u00e1mbito de las pol\u00edticas p\u00fablicas de protecci\u00f3n, y agrupa, a diferencia de la asistencia sanitaria (cuya entidad y alcance justifica esa considera- ci\u00f3n aut\u00f3noma), toda un amplia gama de servicios. Se trata de las pres- taciones p\u00fablicas de apoyo a la familia, tales como centros de cuidado infantil, centros de acogida, centros asistenciales, residencias geri\u00e1tri- cas y las pol\u00edticas p\u00fablicas relacionadas con la atenci\u00f3n a ni\u00f1os, ni\u00f1as y adolescentes, personas con discapacidad, personas de la tercera edad, minor\u00edas, personas en situaci\u00f3n de exclusi\u00f3n, v\u00edctimas de la violencia de g\u00e9nero, y personas en situaci\u00f3n de dependencia; es decir de quie- nes se encuentran en una situaci\u00f3n de necesidad o de vulnerabilidad consistente en la incapacidad de gestionar la propia existencia y en la indispensabilidad de la ayuda de otro para desarrollar las actividades m\u00e1s esenciales de la vida diaria.<\/p>\n

      La variedad de prestaciones en lo que se refiere a finalidad, m\u00e9todos, organizaci\u00f3n y destinatarios, no oculta un elemento com\u00fan: se tra- ta de prestaciones b\u00e1sicamente t\u00e9cnicas o de servicios, orientadas a auxiliar a individuos o colectivos que se encuentran en situaciones de marginaci\u00f3n social, de fragilidad o de especial necesidad, temporal o permanente; cumpliendo estas prestaciones una funci\u00f3n de apoyo in- dispensable para el desarrollo de una vida normal, digna y compatible con otras obligaciones u opciones sociales, familiares y personales. La expresi\u00f3n que puede agrupar a todas estas prestaciones es la de servi- cios sociales.<\/p>\n

      En tercer lugar, el resto de las prestaciones de tutela encuadradas tam- bi\u00e9n en la protecci\u00f3n social, son las prestaciones econ\u00f3micas de ga- rant\u00edas de ingresos; ya hagan frente a una pobreza real y efectiva, como hacen las prestaciones de recursos m\u00ednimos, piso m\u00ednimo o salarios de subsistencia, ya frente a una carencia presunta o relativa de recursos, como tiene lugar en los casos en los que el ciudadano se encuentra en una situaci\u00f3n de necesidad econ\u00f3mica determinada por la p\u00e9rdida de los ingresos que antes ven\u00eda obteniendo en raz\u00f3n de su trabajo. La funci\u00f3n esencial de estas pol\u00edticas de protecci\u00f3n social, de naturale- za esencialmente econ\u00f3mica como las situaciones de necesidad que las justifican, consiste en proteger a los ciudadanos otorg\u00e1ndoles los medios materiales suficientes para hacer frente a su subsistencia, a su carencia de recursos o a su empobrecimiento.<\/p>\n

      As\u00ed, habr\u00e1 prestaciones econ\u00f3micas que vendr\u00e1n a compensar caren- cias elementales, de forma que la Seguridad Social, que es el instrumen- to institucional encargado de esta tutela de forma conjunta o separada de la asistencia sanitaria o de los servicios sociales, proporcionar\u00e1 a los individuos, previa demostraci\u00f3n de la falta de ingresos, los recursos m\u00ednimos necesarios para una vida digna; y tambi\u00e9n prestaciones que, valorando como necesidad el fin de determinados ingresos derivados de la actividad profesional (por incapacidad para el trabajo, por jubi- laci\u00f3n, por desempleo o por muerte), tendr\u00e1n la finalidad de sustituir esos ingresos perdidos garantizando al ciudadano el mantenimiento relativo de sus niveles de renta.<\/p>\n

      P\u00e1gina de 9h05, Inc. ><\/a><\/p>\n

      Se trata de una diferencia interna a los sistemas de Seguridad Social que dar\u00e1 origen a niveles o tipos de prestaciones diferentes; pero lo que agrupa a las que integran este tercer pilar del Estado del Bienestar es esa funci\u00f3n de procura de los medios econ\u00f3micos a los ciudadanos para afrontar las necesidades, compromisos y cargas de esta natura- leza que se suscitan cotidianamente. De esta forma las prestaciones econ\u00f3micas de la Seguridad Social cierran el ciclo de los instrumentos de protecci\u00f3n social orientados, en su triple dimensi\u00f3n, a garantizar la salud, las condiciones para una vida digna y los recursos econ\u00f3micos para desarrollarla.<\/p>\n

      2.3. Los valores esenciales que se encarnan en los dere- chos de protecci\u00f3n social<\/p>\n

      Los derechos de protecci\u00f3n social, incluso al margen de que se en- cuentren recogidos en el texto constitucional y m\u00e1s all\u00e1 de las finalida- des concretas de cada uno de ellos, expresan una serie de valores que han de tenerse presente en todo programa legislativo y de acci\u00f3n de gobierno comprometido con el objetivo del bienestar de sus ciudada- nos.<\/p>\n

      Esos valores, piezas estructurales b\u00e1sicas del orden social y constitu- cional, son en su origen juicios morales compartidos por la mayor\u00eda de la poblaci\u00f3n acerca de c\u00f3mo debe organizarse la convivencia, y manifiestan principios que deben ser respetados, tanto en su orienta- ci\u00f3n moral como en su normatividad, convirti\u00e9ndose a la vez en gu\u00eda de inspiraci\u00f3n pero tambi\u00e9n normas de obligado cumplimiento por el Estado. Expresamente formulados en los textos constitucionales, o indirectamente presentes a trav\u00e9s de los derechos concretos que se establezcan, los valores constitucionales en los que se fundamenta el Estado Social son los que se se\u00f1alan a continuaci\u00f3n.<\/p>\n

      En primer lugar, el valor b\u00e1sico del respeto a la dignidad humana, como condici\u00f3n para una vida decente, en la que confluyen todos los ele- mentos que hacen que esa dignidad exista realmente y sea respetada y pueda desarrollarse a trav\u00e9s de los derechos de la personalidad. Desde este punto de vista es obvio que los derechos de libertad m\u00e1s esenciales se integran en ese concepto. Pero no solo ellos ya que igualmente afectan a la dignidad humana la deficiente situaci\u00f3n de salud, la caren- cia de los recursos m\u00e1s b\u00e1sicos, el desempleo involuntario, la exclusi\u00f3n social, la marginaci\u00f3n y la desigualdad material.<\/p>\n

      En segundo lugar, el valor de la responsabilidad del Estado, como pre- supuesto para la garant\u00eda de esa dignidad personal. En el marco del Estado Social se parte de la base de que los riesgos sociales, llamados as\u00ed por su extensi\u00f3n personal y por las causas que los motivan, y las situaciones de necesidad que se derivan de su actualizaci\u00f3n, impactan de manera desigual sobre los grupos sociales y sobre los individuos que los componen. Y tambi\u00e9n de que las situaciones de necesidad que generan, tanto econ\u00f3micas como personales, no pueden ser remedia- das, en un gran n\u00famero de casos, por los propios grupos o individuos afectados, dejados a sus solas fuerzas o capacidades.<\/p>\n

      Esta circunstancia, que no es expresiva de una irresponsabilidad indi- vidual sino de una incapacidad acentuadamente social, coloca a los afectados en una situaci\u00f3n estricta de necesidad, y en la marginaci\u00f3n que se deriva de ella, de la que son incapaces de salir. Por esta raz\u00f3n, el Estado Social asume, elev\u00e1ndolo a valor constitucional, el principio de intervenci\u00f3n proactiva, entendida como iniciativa y responsabilidad de que las cosas funcionen y que se concreta en la articulaci\u00f3n de los mecanismos que hacen posibles y ejercitables los derechos sociales; porque son estos derechos precisamente los instrumentos del com- promiso del Estado en la cobertura de la necesidad, supliendo o ate- nuando la incapacidad individual de atender a las propias necesidades.<\/p>\n

      La responsabilidad p\u00fablica y el compromiso de acci\u00f3n social del Esta- do no pueden expresarse, en un Estado Social, de cualquier manera, porque esta acci\u00f3n tambi\u00e9n est\u00e1 condicionada por otro valor b\u00e1sico como es el de la solidaridad que hace que quienes disfrutan de mejores condiciones de vida, de mayores recursos y de m\u00e1s facilidades, deban aportar en mayor medida que otros al bienestar com\u00fan.<\/p>\n

      Como remedio de la desigualdad, la solidaridad es, parad\u00f3jicamente, en s\u00ed misma desigual ya que supone que no todos los ciudadanos han de ser tratados de la misma forma, exigi\u00e9ndole esfuerzos de contribu- ci\u00f3n proporcionales a las ventajas de que disfrutan; mientras que se requerir\u00e1 poco o nada a quienes menos capacidad tienen. Y tambi\u00e9n de la misma manera desigual, los ciudadanos recibir\u00e1n del Estado en funci\u00f3n de la gravedad de su estado de necesidad, teniendo en cuenta, adem\u00e1s, su propia contribuci\u00f3n al esfuerzo colectivo y su capacidad individual de solucionar sus estados carenciales.<\/p>\n

      La solidaridad, adem\u00e1s de ser un principio que convierte en colectivos, cuando es este su origen, las situaciones de necesidad de los ciudada- nos, implica, en su actuaci\u00f3n concreta, un efecto redistributivo de la riqueza que, a su vez y demostrando el engarce de todos estos valores, contribuye a la realizaci\u00f3n de la igualdad material y a la garant\u00eda de la dignidad personal.<\/p>\n

      Los derechos de protecci\u00f3n social a nivel internacional<\/p>\n

      Es indudable que los derechos de protecci\u00f3n social consagrados en los textos internacionales, aunque dependiendo de su recepci\u00f3n cons- titucional concreta, son derechos de una eficacia y vinculabilidad re- lativas. Por dos razones fundamentales: de una parte, porque se in- cluyen en textos normativos de car\u00e1cter internacional que dependen para su cumplimiento de la iniciativa pol\u00edtica de los Estados quienes, ni est\u00e1n obligados a suscribirlos, ni tampoco pueden ser compelidos obligatoriamente a respetarlos al carecer normalmente estos textos de instrumentos judiciales supranacionales que aseguren su respeto. Lo que no sucede, en cambio con los derechos contenidos en la Carta de Derechos Fundamentales de la Uni\u00f3n Europea, producto de una insti- tuci\u00f3n normativa supranacional dotada de sus propios instrumentos jurisdiccionales.<\/p>\n

      De otra parte, porque la formulaci\u00f3n de los derechos en esos textos, sobre todo si se trata de derechos sociales, es lo suficientemente ge- n\u00e9rica y ambigua como para convertirla en una simple declaraci\u00f3n de intenciones u objetivos generales, remiti\u00e9ndose con frecuencia preci- samente a la acci\u00f3n concreta de cada Estado para darles contenido.<\/p>\n

      Dicho sint\u00e9ticamente, las normas internacionales en la misma propor- ci\u00f3n que declaran y garantizan el derecho como tal, sujetan su aplica- ci\u00f3n pr\u00e1ctica a la intermediaci\u00f3n de cada Estado, responsable pol\u00edtica- mente de desarrollarlos, regularlos y garantizarlos.<\/p>\n

        \n
      1. La Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Huma- nos<\/li>\n<\/ol>\n

        Aprobada el 10 de diciembre de 1948, por la Asamblea General de las Naciones Unidas, la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos, ade- m\u00e1s de un amplio repertorio de los cl\u00e1sicos derechos de libertad, in- corpora otros que se adscriben, sin duda, al concepto de derechos so- ciales y, m\u00e1s espec\u00edficamente, de protecci\u00f3n social.<\/p>\n

        Art\u00edculo 22:<\/p>\n

        \u201cToda persona, como miembro de la sociedad, tiene dere- cho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuer- zo nacional y la cooperaci\u00f3n internacional, habida cuenta de la organizaci\u00f3n y los recursos de cada Estado, la satis- facci\u00f3n de los derechos econ\u00f3micos, sociales y cultura- les, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.<\/p>\n

        Art\u00edculo 23: (…) \u201c3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una re- muneraci\u00f3n equitativa y satisfactoria, que le asegure, as\u00ed como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que ser\u00e1 completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protecci\u00f3n social\u201d.<\/p>\n

        Art\u00edculo 25:<\/p>\n

        \u201c1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecua- do que le asegure, as\u00ed como a su familia, la salud y el bien- estar, y en especial la alimentaci\u00f3n, el vestido, la vivienda, la asistencia m\u00e9dica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desem- pleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de p\u00e9rdida de sus medios de subsistencia por circunstan- cias independientes de su voluntad. 2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especia- les. Todos los ni\u00f1os, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protecci\u00f3n social\u201d.<\/p>\n

        Como puede apreciarse, en la Declaraci\u00f3n de Derechos Humanos, la materia de la protecci\u00f3n social est\u00e1 formulada como derechos concre- tos en dos dimensiones diferentes. En primer lugar, como un derecho de cualquier miembro de la sociedad a la satisfacci\u00f3n de los derechos econ\u00f3micos, sociales y culturales en cuanto imprescindibles para la dignidad y el libre desarrollo de la personalidad; derechos de los que forma parte muy significativa, el derecho a la seguridad social que el texto no describe pero que puede conceptuarse de forma gen\u00e9rica como un derecho a la liberaci\u00f3n de la necesidad (art. 22).<\/p>\n

        Art\u00edculo 9.<\/p>\n

        Art\u00edculo 11.<\/p>\n

        \u201cLos Estados Partes en el presente Pacto reconocen el de- recho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social\u201d<\/p>\n

        \u201c1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado<\/p>\n

        LOS DERECHOS DE PROTECCI\u00d3N SOCIAL A NIVEL INTERNACIONAL<\/p>\n

        En segundo lugar, como un derecho asociado al trabajo, debiendo asegurar a los que lo desempe\u00f1an una existencia digna que podr\u00e1, y deber\u00e1 en muchos casos, completarse con los instrumentos de pro- tecci\u00f3n social; que, respecto de las personas activas, se concretan en la seguridad frente al desempleo, la enfermedad, la invalidez, la viu- dez, la vejez u otros casos de p\u00e9rdida de los medios de subsistencia por causas independientes de su voluntad (arts. 23 y 25). Por \u00faltimo, la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos tambi\u00e9n atiende a la pro- tecci\u00f3n general de la maternidad y de la infancia atribuyendo a ambos el derecho a cuidados y asistencia especiales y, en cuanto a los ni\u00f1os, a una protecci\u00f3n social equivalente independiente de su filiaci\u00f3n.<\/p>\n

        Pero la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos tambi\u00e9n incluye, particularmente en su art\u00edculo 22, una menci\u00f3n del grado exigible de satisfacci\u00f3n de los derechos sociales, entre ellos el derecho a la seguri- dad social, que remite a la capacidad de organizaci\u00f3n y de recursos de cada Estado para darles satisfacci\u00f3n.<\/p>\n

        En consecuencia, la Declaraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos, es cierto que, desde el punto de vista conceptual, fija los contornos y los fundamentos de los derechos que establece como tales; pero tambi\u00e9n que su eficacia real queda absolutamente mediatizada por la discrecio- nalidad pol\u00edtica de cada momento. Funciona as\u00ed como referente de los derechos de protecci\u00f3n social, como apoyo para su protecci\u00f3n nacio- nal y como criterio interpretativo acerca de c\u00f3mo han de entenderse esos derechos, cu\u00e1l es su funci\u00f3n y cu\u00e1l su contenido m\u00ednimo.<\/p>\n

          \n
        1. El Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3mi- cos, Sociales y Culturales<\/li>\n<\/ol>\n

          El Pacto Internacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de di- ciembre de 1966 y que entr\u00f3 en vigor el 3 de enero de 1976, se refiere en general a los derechos sociales y, espec\u00edficamente, a los derechos de protecci\u00f3n social, en los siguientes art\u00edculos:<\/p>\n

          P\u00e1gina de 9h05, Inc. ><\/a><\/p>\n

          Art\u00edculo 12.<\/p>\n

          para s\u00ed y su familia, incluso alimentaci\u00f3n, vestido y vivien- da adecuados, y a una mejora continua de las condicio- nes de existencia. Los Estados Partes tomar\u00e1n medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperaci\u00f3n internacional fundada en el libre consenti- miento….\u201d<\/p>\n

          \u201c1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del m\u00e1s alto nivel po- sible de salud f\u00edsica y mental. 2. Entre las medidas que de- ber\u00e1n adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de ase- gurar la plena efectividad de este derecho, figurar\u00e1n las necesarias para: a) La reducci\u00f3n de la mortalidad infantil, y el sano desarrollo de los ni\u00f1os; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevenci\u00f3n y el tratamiento de las enfer- medades epid\u00e9micas, end\u00e9micas, profesionales y de otra \u00edndole, y la lucha contra ellas; d) La creaci\u00f3n de condicio- nes que aseguren a todos asistencia m\u00e9dica y servicios m\u00e9dicos en caso de enfermedad.\u201d<\/p>\n

          Como se deduce de la lectura de los art\u00edculos anteriores, el Pacto In- ternacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales se refiere a los derechos de protecci\u00f3n social de forma repetida, pero gen\u00e9rica. M\u00e1s concretamente, en cuanto al derecho a la seguridad social, este se formula muy lac\u00f3nicamente en el art\u00edculo 9, sin especificar su con- tenido que solo puede determinarse por deducci\u00f3n, si bien reitera la aceptaci\u00f3n de dos niveles o dimensiones de la protecci\u00f3n social: la que se refiere a todos los ciudadanos mediante la menci\u00f3n gen\u00e9rica a la seguridad social, y la que solo puede afectar a los ciudadanos activos, mediante la precisi\u00f3n de que el derecho a la seguridad social tambi\u00e9n incluye, en su caso, alternativa o acumulativamente, el derecho a estar protegidos por los seguros sociales concretos frente a contingencias espec\u00edficas, normalmente vinculadas al desempe\u00f1o del trabajo, como son el desempleo, la incapacidad o la jubilaci\u00f3n.<\/p>\n

          La garant\u00eda de un nivel de vida adecuado, personal o familiar, del ar- t\u00edculo 11 se conecta con el objetivo de la liberaci\u00f3n de la necesidad econ\u00f3mica, refiri\u00e9ndose esencialmente al otorgamiento de prestacio- nes m\u00ednimas de subsistencia, pero tambi\u00e9n a la garant\u00eda de un nivel de vida digno, en sentido relativo, como mantenimiento de los recursos que constituyen las fuentes de subsistencia de un determinado n\u00facleo familiar.<\/p>\n

          Por otra parte, el art\u00edculo 12 establece el derecho universal a la atenci\u00f3n sanitaria que se satisfar\u00e1 mediante el nivel m\u00e1s alto posible de salud f\u00edsica y mental que concreta en la garant\u00eda de la asistencia y de los ser- vicios m\u00e9dicos en situaci\u00f3n de enfermedad. Por \u00faltimo, el art\u00edculo 10 est\u00e1 dedicado a la protecci\u00f3n de la familia, de la que se dice que debe gozar de \u201cla m\u00e1s amplia protecci\u00f3n y asistencia posibles\u201d, especificando esa tutela en el caso de la maternidad, incluyendo tanto la asistencia sanitaria como la protecci\u00f3n econ\u00f3mica para las mujeres trabajadoras durante el per\u00edodo de descanso obligado con ocasi\u00f3n del parto. Y se refiere tambi\u00e9n, entre otras m\u00e1s espec\u00edficamente laborales, a la protec- ci\u00f3n de ni\u00f1os y adolescentes.<\/p>\n

          El reconocimiento de los derechos de protecci\u00f3n social en el Pacto Internacional adolece de los mismos rasgos que caracterizan a la De- claraci\u00f3n Universal de Derechos Humanos, compartiendo con ella su funci\u00f3n de fijaci\u00f3n de los derechos de protecci\u00f3n social como tales, la relativa ambig\u00fcedad en cuanto a su contenido concreto m\u00e1s all\u00e1 de lo que pueda deducirse de sus objetivos finales, y el sometimiento de la eficacia de tales derechos a la iniciativa de cada Estado y, esta misma, a los condicionamientos de todo tipo, particularmente econ\u00f3micos, que pueden determinarla.<\/p>\n

          Art\u00edculo 4.<\/p>\n

          \u201cLos Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, en ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, \u00e9ste podr\u00e1 someter tales de- rechos \u00fanicamente a limitaciones determinadas por ley, s\u00f3lo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bien- estar general en una sociedad democr\u00e1tica\u201d.<\/p>\n

          Y, de la misma forma que la Declaraci\u00f3n Universal, el Pacto Internacio- nal se remite, como puede apreciarse, a la actuaci\u00f3n de los Estados, imponi\u00e9ndoles, es cierto, finalidades y objetivos que est\u00e1n obligados a alcanzar, si bien en los t\u00e9rminos y en las condiciones que cada Estado establezca como aplicaci\u00f3n y desarrollo de los derechos reconocidos en el Pacto. Aceptando limitaciones a los derechos si cumplen dos con- diciones: que esas limitaciones se establezcan por el medio mediante el cual se expresa genuinamente la soberan\u00eda y que no es otro que la aprobaci\u00f3n de leyes, y que la limitaci\u00f3n en s\u00ed misma sea compatible con la naturaleza del derecho.<\/p>\n

          El respeto del derecho, la necesaria intermediaci\u00f3n estatal y el funcio- namiento de los derechos reconocidos como criterio de actuaci\u00f3n, de gesti\u00f3n y de interpretaci\u00f3n de las normas son los rasgos significativos del tratamiento de los derechos de protecci\u00f3n social en el Pacto In- ternacional de Derechos Econ\u00f3micos, Sociales y Culturales. Si bien en el Pacto se da un paso m\u00e1s al introducir un freno adicional al poder discrecional del Estado, cual es que las limitaciones que puedan intro- ducirse por ley (lo que es una garant\u00eda formal), sean compatibles con la naturaleza de los derechos, que es como decir que sean respetuosas con la eficacia de la funci\u00f3n y con la aplicaci\u00f3n pr\u00e1ctica de esos dere- chos (garant\u00eda de contenido o de fines).<\/p>\n

            \n
          1. Las decisiones no vinculantes de la Organiza- ci\u00f3n Internacional del Trabajo<\/li>\n<\/ol>\n

            En muchas ocasiones, con objetivos diferentes y con un alcance des- igual, se ha pronunciado la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo (OIT) acerca de los derechos de protecci\u00f3n social. De estas declaraciones, sin valor normativo alguno sino con un papel sencillamente de establecer orientaciones y objetivos a las pol\u00edticas sociales, se puede hacer men- ci\u00f3n, en primer lugar, a la \u201cDeclaraci\u00f3n de la Organizaci\u00f3n Internacio- nal del Trabajo relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo\u201d (adoptada en 1999, en la 87a Conferencia General de la Organi- zaci\u00f3n Internacional del Trabajo) donde se hace referencia al objetivo de procurar a todos los trabajadores un \u201ctrabajo decente o digno\u201d o con derechos laborales, con el necesario complemento del derecho a la seguridad social, cuyo nivel se hace depender de la capacidad y del desarrollo, no solo medido en t\u00e9rminos econ\u00f3micos, de cada sociedad.<\/p>\n

            Otra decisi\u00f3n relevante de la OIT es su Declaraci\u00f3n sobre la justicia so- cial para una globalizaci\u00f3n equitativa (adoptada en la 97a Conferencia General de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo, de 10 de junio de 2008), la cual, considerando clave la finalidad de la decencia o la digni- dad del trabajo, establece una serie de objetivos estrat\u00e9gicos entre los cuales figuran, adem\u00e1s del empleo o los derechos de los trabajadores, los derechos de protecci\u00f3n social y de seguridad social. Concretando, adem\u00e1s, que, para alcanzar este \u00faltimo objetivo, deben adoptarse las siguientes medidas: ampliar la seguridad a todas las personas confor- me a la aplicaci\u00f3n m\u00e1xima del principio de universalidad; incluir en la protecci\u00f3n social las medidas que tengan como finalidad la garant\u00eda de los ingresos b\u00e1sicos a quienes carezcan de ellos; adaptar el alcance y la cobertura de los sistemas de protecci\u00f3n social para hacer frente a las nuevas necesidades sociales y a las inseguridades creadas por los cambios tecnol\u00f3gicos, sociales, demogr\u00e1ficos y econ\u00f3micos.<\/p>\n

            En todo caso, y como la anterior Declaraci\u00f3n, estas medidas, se debe- r\u00e1n adoptar por los Estados, siempre que sean sostenibles econ\u00f3mica- mente, permitiendo la adaptaci\u00f3n de las mismas a las circunstancias nacionales.<\/p>\n

            El tercero de los documentos es el llamado Pacto Mundial para el Em- pleo (aprobado en la 98a Conferencia General de la Organizaci\u00f3n Inter- nacional del Trabajo, de 19 de junio de 2009), el cual, junto a objetivos directos de fomento del empleo incluye un dise\u00f1o de las pol\u00edticas de protecci\u00f3n social de las situaciones de desempleo que incluye medidas que se recomiendan a los Estados, en concreto:<\/p>\n